——以”ECFA公民投票”诉讼为例
季 烨
（1.两岸关系和平发展协同创新中心，福建 厦门 361005；2.厦门大学 台湾研究中心，福建 厦门 361005）
摘要：以民进党和“台联党”为主要推手的政治力量四度要求将《海峡两岸经济合作框架协议》（ECFA）诉诸“公民投票”，全景式展示了台湾地区“公民投票法”的运作机制。”ECFA公民投票”引发的系列诉讼，厘清了审议会在提案审查权限、审查标准和审查程序方面的疑义，首次在司法层面确立了“公民投票”的规范空间及其限度。司法机关对正当程序的“苛求”，也与其在审查实体问题时的宽松乃至放纵形成鲜明对比。这种“轻实体，重程序”的审查方法，固然体现了司法者的政治智慧，看似赋予审议会过滤不适格“公民投票”的功能，但实质上放弃了司法机关认定“公民投票”合法性的“安全阀”。
关键词：两岸经济合作框架协议；“公民投票”；两岸协议；司法审查
Judicial Review of “Referendum” in Taiwan：
--- A Case Study on the ECFA “Referendum” Lawsuit
Ji Ye
Abstract: The Democratic Progressive Party (DPP) and Taiwan Solidarity Union (TSU), the main promoter of the political power, have four times required that as to ECFA they should resort to referendum, which panoramically displays the operating mechanism of “referendum law” in Taiwan. The series of lawsuits triggered by the ECFA referendum have clarified the doubtful points in the proposal review authority, review standards and procedures in the Referendum Review Commission (RRC), and for the first time, established the “referendum” standard space and its limitation. On the other hand, the judicial authority's harsh requirement on the due process from RRC offers a sharp contrast with its loose and even indulgent stance on the review of the substantive issues. Admittedly, such methodadopted by the RRC embodies the political wisdom of the judicial authority, and may seemingly help RRC to filter the unqualified referendum proposals. On contrary, it has essentially abandoned the “safety valve” of the “referendum” legitimacy identified by the judicial authority.
Key Words: ECFA, referendum, cross-Strait agreement, judicial review
一、引言
台湾地区对两岸协议的泛政治化监督是两岸关系发展的不稳定因素之一。正因为如此，继上个世纪90年代初“汪辜会谈”之后，台湾地区爆发了关于两岸协议监督机制的第二轮“大辩论”，“太阳花学运”便是这场论战的标志性“成果”。总体上，当前两岸学界围绕两岸协议监督机制的讨论主要是以台湾立法机构为场域展开的，即台湾行政机构授权民间团体签署的协议是否以及应当如何接受立法机构的监督，其核心争议是台湾立法机构与行政机构的权力分立与制衡关系。[]对此，尽管“两岸协议监督机制法制化”已被纳入立法机构的议事日程，但其结局遥不可及。
相较于台湾立法机构内尚未完结的“场内”纷扰而言，对两岸协议更为强力的监督却已然在“场外”以另一种方式现实呈现并阶段性完结——在2009年至2014年间，以民进党和“台联党”为主要推手的政治力量四度要求将《海峡两岸经济合作框架协议》（ECFA）诉诸“公民投票”。该事件甚至发展成为“公民投票法”自2003年制定生效以来，全程经历行政处分、诉愿、行政诉讼并最终上诉至台湾地区“最高行政法院”方才“一锤定音”的首个案例。从这个角度看，“ECFA公民投票”案件不但全景式展示了台湾地区“公民投票法”的运作机制，司法机关更因此获得了对“公民投票法”首度“发声”的契机。
鉴此，本文拟以ECFA的“台湾命运”为研究对象，简要回顾台湾地区”ECFA公民投票”程序的启动与交锋过程（第二部分）。在此基础上，本文将结合台湾地区“公民投票法”的运作流程，归纳”ECFA公民投票”的主要法律争点，并对司法机关所持的最终立场展开批判性分析（第三部分）。最后，本文将总结司法机关在上述问题中的分析方法，揭示司法机关在“公民投票”诉讼中展开司法审查的局限性（第四部分）。
二、”ECFA公民投票”诉讼的案情简介
台湾地区关于”ECFA公民投票”的辩论早在ECFA的酝酿阶段就开始发酵。在2008年台湾地区领导人竞选过程中，马英九就提出两岸签署“综合性经济合作协议”（Comprehensive Economic Cooperation Agreement，CECA）的构想。2009年2月，台湾六大工商团体联合发表声明，呼吁当局尽速与大陆签订CECA。此举虽得到当局的积极回应，[]但绿营反弹激烈，并提出要通过“公民投票”来决定。[]在2009年至2014年间，岛内共发生四次关于”ECFA公民投票”的提案，第一次系民进党发动，后三次由“台联党”领导；前后历时五年，前两次发生在ECFA谈判过程中，后两次在ECFA签署后，甚至波及2010年“五都”选举。但四份提案均毫无例外地被台湾行政机构“公民投票审议委员会”（下文简称“审议会”）驳回。
民进党先行一步，于2009年7月20日由时任党主席蔡英文领衔向“中央选举委员会”（下文简称“中选会”）提出“公民投票”案（下文称之为“ECFA公民投票案I”）。提案主文为：“你是否同意台湾与中国签订之经济合作架构协议（ECFA），政府应交付台湾人民公民投票决定？”但审议会于8月27日作出决议，以提案及理由议题内容不明确为由驳回。此后，民进党提出诉愿但被驳回。
“台联党”随即跟进，于2010年2月23日宣布推动第二波”ECFA公民投票”（下文称之为“ECFA公民投票案II”）。两个月后，该案完成联署，时任“台联党”主席黄昆辉于4月23日领衔向“中选会”提出“公民投票”案。提案主文为：“你是否同意政府与中国签订‘两岸经济合作架构协议’（简称‘两岸经济协议’或ECFA）？”并要求马英九当局在“公民投票”完成前不得签署ECFA。但上述提案同样未能通过审议会的审查，理由是提案主文与理由相互矛盾，且不属于“重大政策之复决”。对此，领衔提案人于2010年11月提起行政诉讼。对此，台北高等行政法院一审判决驳回黄昆辉全部诉讼请求，但台湾“最高行政法院”在二审阶段认为，审议会并未依法听证，程序不当，且适用法律不当，判决撤销原处分，并要求重新审查。[]据此，“中选会”于2012年7月重新审议，但仍然认定其不符规定。黄昆辉再次诉诸法院，但全败而退。[]
2010年6月29日，两岸两会领导人在重庆正式签署ECFA。此时，“台联党”发起的“ECFA公民投票案II”已遭“中选会”驳回。或许是为了追求新闻效应，“台联党”在积极准备提起诉愿的同时，在ECFA签署后第二天随即再度提起“公民投票”案（下文称之为“ECFA公民投票案III”）。对此，审议会在2010年8月11日重申“ECFA公民投票案III”阶段的相关理据，认定提案于法不符。
在“五都”选举的动员压力下，两度受挫的“台联党”“屡败屡战”，在当年8月21日第三次发起”ECFA公民投票”联署，并随后提出与此前完全一致的提案（简称“ECFA公民投票案IV”）。然而，或许是“五都”选举落幕，或许是对结果早有预料，领衔提案人黄昆辉拒绝参加2011年1月3日举行的公听会，表示对审议会“不再期待”，而审议会也再次以“提案主文为正面表述之命题，与政府立场一致，通过后也不能改变现状”为由对提案予以否决。此后，黄昆辉一方面集中精力应付“ECFA公民投票案II”引发的行政诉讼，另一方面则发起关于审议会的存废“公民投票”，但最终亦未能如愿以偿。
（下略，全文请参见《台湾研究集刊》2017年第6期）
